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OPTIMIZACIÓN DE LA GESTIÓN DOCUMENTAL Y PROCESOS
ADMINISTRATIVOS EN GAD PARROQUIALES RURALES DE CHONE
OPTIMIZATION OF DOCUMENT MANAGEMENT AND ADMINISTRATIVE
PROCESSES IN RURAL PARISH GADs IN CHONE
Yeidy Selene Zambrano Loor
1
; María Patricia García Vera
2
Escuela Superior Politécnica Agropecuaria de Manabí Manuel Félix López
,2
yeidy.zambrano@espam.edu.ec
1
; mpgarcia@espam.edu.ec
2
Yeidy Selene Zambrano Loor
1
https://orcid.org/0009-0003-4322-0521
María Patricia García Vera
2
https://orcid.org/0000-0001-8332-1210
Recibido:8-jul-2025 Aceptado: 10-nov-2025
Código Clasificación JEL: D73, H83, M48, L15, H70
RESUMEN
La gestión documental es un elemento clave para garantizar la transparencia administrativa. El objetivo de
la investigación fue analizar los procesos de los GADPR de Canuto y Ricaurte, identificando falencias y
diseñando propuestas de mejora mediante el modelado BPMN y matrices documentales, para posterior
implementación y optimización de la eficiencia documental. La investigación fue de enfoque cualitativo y
diseño no experimental transeccional. Se revisó el marco normativo, se analizaron expedientes y registros
institucionales, se realizaron entrevistas a funcionarios que aportaron perspectivas internas para diseñar con
modelado BPMN procedimientos institucionales y matrices documentales. Los resultados evidenciaron
flujos incompletos, documentación dispersa, ausencia de matrices, procesos obsoletos y falta de soporte
normativo interno. Se concluye que los flujos de procedimientos con modelado BPMN y el diseño de
matrices documentales propuestos, podrán fortalecer la organización institucional, mejorando la
transparencia y optimizando la gestión administrativa, siendo herramientas clave para modernizar los
gobiernos locales.
PALABRAS CLAVE: Eficiencia institucional, Transparencia administrativa, Matrices documentales,
Mejora continua, Gestión pública local.
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ABSTRACT
Document management is a key element in ensuring administrative transparency. The objective of the
research was to analyze the processes of the GADPRs of Canuto and Ricaurte, identifying shortcomings
and designing proposals for improvement using BPMN modeling and document matrices, for subsequent
implementation and optimization of document efficiency. The research was qualitative in approach and
non-experimental cross-sectional in design. The regulatory framework was reviewed, institutional files and
records were analyzed, and interviews were conducted with officials who provided internal perspectives to
design institutional procedures and document matrices using BPMN modeling. The results revealed
incomplete flows, scattered documentation, absence of matrices, obsolete processes, and lack of internal
regulatory support. It is concluded that the proposed BPMN modeling procedure flows and document
matrix design could strengthen institutional organization, improve transparency, and optimize
administrative management, serving as key tools for modernizing local governments.
KEY WORDS: Institutional efficiency, Administrative transparency, Document matrices, Continuous
improvement, Local public management.
INTRODUCCIÓN
La organización y el manejo adecuado de documentos son indispensables para incrementar la eficiencia
institucional, especialmente en el sector público. De acuerdo con lo planteado por Díaz (2022) y Orozco
(2019), la digitalización documental no solo mejora el control y resguardo de la información, sino que,
como afirman Tapuy (2017) y Ledesma (2022), también permite un acceso rápido y confiable a los
archivos. Esta necesidad se vuelve evidente en los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales
(GAD) del Ecuador, y en estos tiempos con mayor énfasis, en virtud del crecimiento constante de datos que
ha obligado a implementar herramientas tecnológicas que impulsen procesos administrativos más sólidos.
A nivel global, plataformas como “Alfresco” han demostrado su utilidad al integrar de manera eficiente y
segura la gestión de documentos en las organizaciones, centrándose en el almacenamiento, control de
versiones y trazabilidad de archivos (Androniceanu, 2024), que ha llegado para integrarse como elementos
clave para una administración más eficaz.
Distintas investigaciones muestran que numerosos GAD enfrentan dificultades para mantener organizados
sus archivos. Gurumendi (2019) expone los desafíos que implica el tratamiento digital de la información
cada vez menos física y por tanto más difícil de resguardar con seguridad, mientras que Anastacio (2015)
alerta sobre el deterioro institucional derivado de una mala organización documental. En Pastaza, Tapuy
(2017) encontró que el 100% del personal notó mejoras en la atención ciudadana, tras aplicar sistemas
documentales, y Cañarte (2019), por su parte, documentó un gasto anual de USD 26.000 en almacenamiento
físico en el cantón Chone, lo que evidencia la urgencia de adoptar tecnologías que optimicen el uso de
recursos y mejoren la eficiencia institucional y aporten mayor seguridad en el almacenamiento.
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En los GAD rurales de Canuto y Ricaurte, se presentan problemáticas similares. Muñoz y Regino (2023)
señalan que la ausencia de expedientes entorpece la gestión, mientras que Laaz e Intriago (2023) mencionan
retrasos en actividades como inspecciones o archivo de la gestión documental. La presidenta del GAD de
Ricaurte atribuye estas limitaciones a la escasez de personal técnico debido a restricciones presupuestarias
(Bravo, comunicación personal, 1 de junio de 2023). Esta situación problémica se ha agravado por la falta
de procedimientos delineados y ajustados a normativas, que puedan guiar a los servidores a generar
documentos apropiados y por ende gestionar el sistema documental de manera efectiva. Por ello, se vuelve
urgente rediseñar los procesos administrativos utilizando herramientas como BPMN y elaborar matrices
documentales que aseguren trazabilidad, eficiencia y transparencia.
Esta investigación tiene como propósito, analizar los procesos administrativos y documentales de los GAD
Parroquiales Rurales de Canuto y Ricaurte, identificando falencias y diseñando propuestas de mejora de
procedimiento mediante el modelado BPMN y matrices documentales, para posterior implementación y
optimización de la eficiencia administrativa. Su justificación se sustenta tanto en el marco jurídico de la
Constitución del Ecuador (2008) como en las normativas sobre acceso a la información y preservación
documental, y también responde a necesidades económicas y sociales concretas. Carvache (2021) señala
que estos sistemas no solo favorecen el trabajo del personal, sino también mejoran la atención al ciudadano.
En el aspecto financiero, permiten reducir costos en almacenamiento y optimizar el tiempo de respuesta
operativa. Por lo tanto, se plantea una transformación profunda que impulse la profesionalización de los
procesos administrativos mediante un sistema documental eficiente y accesible.
Gonzales (2018) explica que los procesos administrativos implican fases como planificación, organización,
dirección y control, las cuales deben ejecutarse de forma coherente para lograr los objetivos de la
institución. Muñoz et al. (2020) coinciden en que los flujos de procesos permiten esa organización
secuencial. A la vez, Huapaya (2019) destaca que los procesos operativos o misionales se orientan a generar
valor público y satisfacer las necesidades ciudadanas, por lo que es crucial representarlos mediante flujos
claros y bien definidos.
En este contexto, las matrices documentales adquieren un papel esencial, ya que registran las actividades
que luego se representarán en los flujogramas. Delfín (2021) indica que suelen elaborarse en Excel y
permiten llevar un inventario preciso de los documentos existentes. Castro (2019) resalta que los
flujogramas ayudan a visualizar las secuencias de tareas, facilitando su ejecución eficiente y mejorando la
comprensión del personal, siendo de gran utilidad en la gestión interna de los GAD.
Sobre la organización documental, Suárez y García (2021) la describen como un sistema de herramientas
orientadas a mantener el orden documental de una entidad. Para Peña et al. (2020), este orden requiere
eliminar duplicaciones, clasificar adecuadamente y archivar con eficiencia. Triana y Moreno (2021)
sostienen que una buena gestión documental incide positivamente en el cumplimiento de los objetivos
institucionales al asegurar el uso adecuado de recursos e información.
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Según Díaz et al. (2021), el origen de la gestión documental se remonta a los primeros registros escritos.
Actualmente, como argumentan Cisneros (2020) y Momblanc y Milán (2020), la documentación es una
herramienta fundamental para la toma de decisiones, Luna (2020) establece que entre sus objetivos están
inspeccionar la información, eliminar redundancias y preservar los archivos de acuerdo con las normas
legales, y, Coronado (2019) propone tres dimensiones esenciales: gestión administrativa, organización
documental y conservación, todas necesarias para asegurar la eficacia del sistema documental.
Respecto a los sistemas de gestión documental, Cedeño et al. (2021) afirman que resultan indispensables
para el almacenamiento y manejo centralizado de la información, en esa línea, Balboa y Medina (2021) y
Mero et al. (2021) destacan su función en la digitalización de archivos y la mejora del flujo de trabajo, por
su parte, Díez (2019) y Bonete (2020) describen funcionalidades como control de versiones, seguridad
documental y colaboración efectiva, Velasco (2022) agrega que un buen sistema debe ser confiable, íntegro
y completo, y finalmente, Triana (2020) concluye que estos sistemas fortalecen la eficiencia institucional,
evitan pérdidas ante siniestros y permiten tomar decisiones informadas de manera oportuna.
METODOLOGÍA
La investigación se desarrolló en los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales Rurales de
Canuto y Ricaurte, en el cantón Chone, Manabí, Ecuador, con el objetivo analizar los procesos
administrativos y documentales de los GAD Parroquiales Rurales de Canuto y Ricaurte, identificando
falencias y diseñando propuestas de mejora mediante el modelado BPMN y matrices documentales, para
posterior implementación y optimización de la eficiencia administrativa documental. La población
participante estuvo conformada por quince funcionarios entre autoridades y personal administrativo y
operativo, que de acuerdo con el orgánico administrativo de los GAD, es la población total de autoridades,
funcionarios y empleados en ambas instituciones. Las actividades de campo se ejecutaron en las
instalaciones de ambos GAD, permitiendo un contacto directo con la realidad institucional.
Es una investigación no experimental de tipo transeccional descriptiva, donde se empleó el método
inductivo, dado que se partió de situaciones particulares como procedimientos administrativos vigentes,
expedientes físicos y/o digitales, prácticas institucionales y flujos documentales actuales, con los que se
identificaron falencias administrativas y normativas, para luego formular las conclusiones generales sobre
el estado de la gestión documental; de manera complementaria se utilizó el método deductivo para
contrastar los hallazgos empíricos, con el marco normativo ecuatoriano vigente; el método analítico-
sintético permitió examinar la estructura y funcionamiento de los procesos administrativos, para identificar
falencias y luego construir la representación organizada de los procesos mediante modelación BPMN,
permitiendo de esta manera triangular metodológicamente los métodos de investigación un análisis
profundo y ordenado de los procesos administrativos y operativos. La observación directa en las
instituciones y expedientes documentales, y las entrevistas no estructuradas a las autoridades, funcionarios
y empleados fueron las principales técnicas utilizadas, revelando deficiencias en los flujogramas y en la
organización documental, así como aportes valiosos desde la perspectiva de la población investigada.
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Para el análisis técnico de los procesos en cumplimiento con las normativas, se aplicó el modelo BPMN
(Business Process Modeling and Notation), herramienta que permitió diagramar los procesos identificando
sus responsables, secuencias y actividades clave. La investigación combinó enfoques de campo,
bibliográficos y descriptivos, lo que fortaleció la comprensión del funcionamiento institucional de los GAD
y la identificación de áreas críticas para su mejora. La investigación se inició con la revisión normativa,
análisis documental y entrevistas a las autoridades, funcionarios y empleados para luego realizar el rediseño
de procesos y construcción de matrices documentales. Aunque no se aplicaron herramientas estadísticas
cuantitativas, la metodología cualitativa permitió una comprensión detallada del fenómeno. La aplicación
de los procesos modelados mediante BPMN podría sentar las bases para la posterior gestión de procesos en
los diferentes GAD Parroquiales Rurales en la provincia de Manabí.
RESULTADOS
El análisis normativo de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales (GAD) de Ricaurte y
Canuto evidencia respaldo jurídico para el manejo de la documentación institucional, sin embargo, se
determina ausencia de un marco normativo interno que permita guiar procesos y procedimientos
administrativos y operativos. El marco legal se fundamenta en la Constitución de la República del Ecuador
(2008), que en su artículo 18, numeral 2, garantiza el acceso a la información pública como un derecho
ciudadano esencial, promoviendo la transparencia y la responsabilidad institucional. A esta disposición
constitucional se suman leyes específicas como la Ley Orgánica de Servicio Público (LOSEP, 2010) y su
Reglamento, el Código de Trabajo, Ley Orgánica de Sistema Nacional de Compras Públicas (LOSNCP),
su Reglamento y Normativas Secundarias y Código Orgánico de Planificación y Finanzas (COPF).
Como parte del estudio y ante la ausencia de normas internas de gestión de talento humano, manuales de
procesos y/o procedimientos, lineamientos para adquisición de bienes o servicios, se analizaron los flujos
documentales en los GAD Parroquiales de Ricaurte y Canuto, tomando como base lo señalado por Muñoz
y Regino (2023), así como por Laaz e Intriago (2023). Estos estudios coinciden en identificar
procedimientos institucionales no formalizados, como: selección de personal, contratación ocasional,
solicitud de vacaciones, contratación pública en diversas modalidades, emisión de certificados de
residencia, solicitudes de maquinaria, permisos para espacios públicos y gestión de proyectos mediante
convenios, y se realizó un análisis documental de los procesos de ambas instituciones.
En los procedimientos que determinan la selección de personal y el derecho de las vacaciones de los
funcionarios y empleados de las instituciones investigadas, se encuentran reguladas por la LOSEP y su
Reglamento, así como el Código de Trabajo, que regulan las relaciones laborales en el sector público,
incluyendo permisos, licencias, vacaciones y la selección de personal, todo lo cual debe registrarse
documentalmente. En este marco, tanto las actividades que son parte del procedimiento de contratación por
méritos y oposición como los contratos ocasionales y de vacaciones requieren una gestión documental
rigurosa, que registre cronológicamente cada fase.
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Para el procedimiento de selección de personal, los flujos inician con la identificación de la necesidad
durante una sesión del Concejo del GAD, respaldada por el POA. Si no existe vacante para el año en curso,
se difiere al siguiente período. Luego se realiza la convocatoria, recepción de currículos, selección del
aspirante más idóneo y emisión de la acción de nombramiento. La contratación ocasional comienza cuando
la secretaría recibe la carpeta del aspirante, que es revisada por la autoridad. Si no se justifica la necesidad
o no hay recursos, el trámite se archiva. En caso favorable, se evalúa el perfil, se redacta y firma el contrato,
y se emite un oficio de notificación. En este aspecto, el flujo respecta y valida las normativas legales
vigentes.
Para la solicitud de vacaciones, el servidor presenta su requerimiento por escrito. La secretaría verifica que
cumpla con las aportaciones mínimas; si no las reúne, se rechaza. Si cumple, se aprueba el período de
descanso, determinando 30 días para funcionarios y empleados bajo el régimen LOSEP, y 15 días para
empleados que están bajo el régimen del Código del Trabajo. En este procedimiento, se observa que cumple
en parte las normativas legales determinadas en la LOSEP y su Reglamento y Código de Trabajo, sin
embargo, en este proceso no se toma en cuenta la planificación de las vacaciones, una posible negación de
las vacaciones y el registro de estas a través de una acción de personal.
Figura 1
Flujo de contratación de personal
Nota. Fuente: Tomado de Muñoz y Regino (2023) y Laaz e Intriago (2023) y contrastado por análisis documental realizado por las autoras.
Figura 2
Flujo de autorización de vacaciones
Nota. Fuente: Tomado de Muñoz y Regino (2023) y Laaz e Intriago (2023) y contrastado por análisis documental realizado por las autoras.
El reglamento actualizado (2020) de la LOSNCP incluye modalidades de adquisición de bienes, obras y
servicios como Catálogo Electrónico, Subasta Inversa Electrónica, Cotización, Menor Cuantía e Ínfima
Cuantía, según el tipo de adquisición y monto. El Catálogo Electrónico permite compras directas de bienes
homologados. La Subasta Inversa Electrónica aplica a bienes no disponibles en catálogo. Los proveedores
compiten bajando precios en tiempo real. El artículo 92 del Reglamento señala que el proceso inicia con la
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convocatoria, sigue con habilitación de proveedores, puja electrónica con descuentos mínimos entre 5,1 %
y 6 %, y concluye con la adjudicación o declaratoria de desierto.
La Cotización y Menor Cuantía requieren al menos tres ofertas válidas, seleccionando al proveedor que
cumpla requisitos técnicos y económicos. En Ínfima Cuantía se permite contratación directa si el valor no
excede el coeficiente 0,0000002 del presupuesto estatal. El artículo 92 prioriza el uso del Catálogo, seguido
por la Subasta, y otras modalidades si las anteriores no aplican. Cada proceso debe estar sustentado con
documentación técnica, legal y financiera desde su inicio hasta su cierre, permitiendo auditorías eficaces.
La contratación de servicios y consultorías, se rige por la Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Contratación Pública (LOSNCP) (2008). El artículo 37 exige que las personas naturales o jurídicas
interesadas en brindar servicios de consultoría estén inscritas en el Registro Único de Proveedores (RUP),
y se debe realizar por modalidad de concurso público o modalidad de lista corta, dependiendo del monto
de la contratación. Cada modalidad exige documentación rigurosa: términos de referencia, resoluciones,
certificaciones presupuestarias, análisis de ofertas y contratos firmados. Esta trazabilidad garantiza control
y legalidad. Por ello, es necesario mantener expedientes organizados que respalden la transparencia y
eficiencia en la gestión contractual.
El flujo actual de los procesos de contratación pública no contiene matrices documentales precisas que
puedan desarrollar los elementos necesarios que las normativas solicitan, lo que hace que la gestión del
proceso, tal como se evidenció en la observación y análisis documental, sea inapropiada y generalizada
para los procesos de adquisición de bienes, obras y servicios incluido los de consultoría, y se evidenció,
además, la ausencia de normativas internas específicas que regulen sus procedimientos administrativos y
documentales. Esta carencia también afecta la gestión documental, pues muchas decisiones se toman con
base en prácticas heredadas o no formalizadas, lo que ocasiona inconsistencias en los registros y limita la
trazabilidad, el control y la mejora continua, lo que llevó a proceder como se observa en los siguientes
gráficos
Figura 3
Flujo propuesto de Proceso de Contratación por Compras Públicas
Nota. Fuente: Tomado de Muñoz y Regino (2023) y Laaz e Intriago (2023) y contrastado por análisis documental realizado por las autoras.
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Figura 4
Flujo propuesto de Proceso de Contratación por Compras Públicas de procesos de emergencia
Nota. Fuente: Tomado de Muñoz y Regino (2023) y Laaz e Intriago (2023) y contrastado por análisis documental realizado por las autoras
Para la certificación de residencia, el ciudadano presenta la solicitud; se verifica el domicilio y participación
electoral, se elabora, firma y entrega el certificado, usualmente por correo electrónico. En cuanto a
solicitudes de maquinaria, el usuario presenta el pedido, que es canalizado mediante oficio. Si hay
disponibilidad, se agenda la intervención y se comunica al solicitante. Respecto a permisos para uso de
espacios públicos, los ciudadanos consultan disponibilidad. Si el lugar está libre, se emite un oficio. Luego
se presentan los permisos requeridos por comisarías, revisados por la secretaría y validados por la máxima
autoridad. En los proyectos gestionados mediante convenios, el trámite inicia con una solicitud, evaluada
por la autoridad. Un técnico realiza inspecciones y propuestas, las comunica a la comunidad, y si se
aprueban, se gestiona el financiamiento. Estos procedimientos, al ser de carácter operativo y de acuerdo
con la evidencia documental constan los elementos necesarios para la evidencia efectiva, no generaron
cambios en el procedimiento.
En todos los casos, contar con flujos de trabajo claros y soportes documentales adecuados es indispensable
para garantizar un servicio público eficaz, legal y organizado. Esta estructura no solo mejora la atención
ciudadana, sino que fortalece el control interno y la rendición de cuentas, pilares fundamentales de una
administración pública moderna y comprometida con su territorio.
Durante la investigación se realizaron entrevistas a autoridades de ambos GAD. Estas revelaron una
percepción compartida sobre la importancia de la gestión documental para lograr una administración
pública eficaz, transparente y responsable. Uno de los principales desafíos identificados fue la capacidad
de responder oportunamente a las solicitudes ciudadanas. Una gestión documental adecuada facilita la
recepción, clasificación, almacenamiento y disposición eficiente de los archivos, brindando seguridad
jurídica a todos los procedimientos.
Para garantizar la seguridad y la confiabilidad de los documentos, señalaron que se han establecido
mecanismos de restricción de acceso, de forma que únicamente el personal autorizado pueda manipular la
información sensible. Esta medida ha permitido reducir el riesgo de pérdida, alteración o mal uso de los
archivos institucionales. Asimismo, resaltaron que uno de los beneficios más evidentes de una buena
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gestión documental es el ahorro de tiempo y la reducción de costos operativos, ya que se evitan reprocesos,
se optimizan los recursos y se facilita la toma de decisiones.
También manifestaron que, en los últimos años, han empezado a incorporar herramientas tecnológicas
como apoyo a estos procesos, especialmente en lo referente a la digitalización y el almacenamiento
electrónico de documentos. Aunque reconocen que aún hay limitaciones técnicas, como la necesidad de
mejorar la infraestructura digital o capacitar al personal, afirmaron que actualmente cuentan con una
conexión a internet de calidad, lo que ha facilitado la transición hacia una gestión más moderna.
Además, expresaron que los flujos de procesos internos han mejorado la productividad institucional, ya que
permiten visualizar de forma ordenada cada etapa que debe seguirse en un procedimiento. Este enfoque
facilita la supervisión y evita errores recurrentes. Igualmente, señalaron que el uso de matrices
documentales ha contribuido a mantener el orden en la información institucional, lo que a su vez fortalece
la transparencia y la rendición de cuentas, especialmente a través de medios como las páginas web oficiales.
Respecto a la relación entre los flujos de procesos, las matrices documentales y la toma de decisiones, las
autoridades entrevistadas mencionaron que esta conexión se refleja en actas y resoluciones institucionales,
donde se documentan decisiones consensuadas. No obstante, al consultarles sobre el modelo BPMN
(Business Process Model and Notation), admitieron desconocer esta herramienta. Entre sus
recomendaciones para mejorar la gestión documental resaltaron la importancia de la transparencia, el orden
en los archivos y la formalización de procesos internos.
Se observa que las mayores falencias detectadas corresponden a la ausencia de flujogramas, procesos
desactualizados y la falta de matrices documentales, todos con puntuaciones críticas. Las mejoras
implementadas, en su mayoría, han logrado igualar o superar el nivel de falencia previamente identificado,
lo cual evidencia un avance sustancial en la gestión documental y organizacional de los GAD analizados.
Este tipo de análisis visual facilita la identificación de prioridades para futuras intervenciones
administrativas.
En el caso del proceso de selección de personal, se observó una falta de estructuración del flujo de
actividades. Por ejemplo, no se encontraron evidencias del desarrollo formal de convocatorias, evaluaciones
de mérito u oposición, ni documentos que respalden el cumplimiento de etapas como la publicación, análisis
técnico de hojas de vida y notificación oficial del resultado. Esta ausencia de documentación representa un
riesgo institucional, ya que compromete la transparencia y el cumplimiento normativo. Similar situación se
evidenció en el proceso de solicitud de vacaciones, donde no se identificaron registros que muestren de
manera cronológica la programación anual, la validación de aportaciones del servidor, ni las aprobaciones
por parte de las autoridades. Esto genera incertidumbre sobre la forma en que se autorizan los descansos y
limita la posibilidad de verificación ante auditorías.
Frente a estas falencias, se propuso un conjunto de mejoras estructuradas, consistentes en rediseñar los
flujos de procesos afectados, incorporar actividades claras y cronológicas, y formalizar los procedimientos
mediante documentos guía. Para evaluar el impacto de estas acciones, se construyó un gráfico comparativo
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con calificaciones en una escala de 0 a 10, que refleja la magnitud de las deficiencias detectadas
inicialmente y el nivel alcanzado luego de la implementación de las mejoras.
En el marco del análisis realizado a los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales de Ricaurte
y Canuto, se detectaron deficiencias significativas en la gestión de los procesos de contratación pública,
especialmente en lo relacionado con el cumplimiento de las fases establecidas por la normativa vigente. Al
revisar la documentación de contrataciones ejecutadas, se evidenció que no siempre se respetan las etapas
estipuladas en el Reglamento de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (2022),
particularmente en su capítulo I, artículo 41, que define con claridad las fases que deben seguirse en toda
contratación pública.
Este artículo detalla que los procesos de contratación deben desarrollarse en cuatro fases: preparatoria,
precontractual, contractual o de ejecución, y evaluación. La fase preparatoria inicia con la elaboración del
Plan Anual de Contratación o la identificación de una necesidad institucional, y culmina con la resolución
de inicio del proceso. La fase precontractual comprende desde la publicación de la convocatoria en el portal
de compras públicas hasta la adjudicación o declaratoria de desierto. Posteriormente, la fase contractual se
refiere a la ejecución del contrato desde su firma hasta la entrega final del bien o servicio. Finalmente, la
fase de evaluación contempla todas las acciones posteriores, incluyendo la evaluación ex post que realiza
el SERCOP.
Sin embargo, al revisar los procedimientos implementados por los GAD, se constató que muchas veces
estas fases no están claramente diferenciadas en la documentación ni en los flujos de proceso utilizados por
las instituciones. En varios casos, se observó que los expedientes no contienen evidencia de las etapas
previas a la contratación, como los estudios de mercado, las resoluciones de inicio o los informes técnicos
justificativos. Asimismo, en la fase de ejecución del contrato, no siempre se encuentran actas de entrega,
evaluaciones de cumplimiento o reportes de seguimiento. Esta situación refleja una debilidad institucional
que puede afectar no solo la transparencia del proceso, sino también su validez legal.
Con base en estas observaciones, se procedió a rediseñar los flujos de contratación, identificando y
graficando cada etapa según el tipo de procedimiento. Esto permitió establecer de forma más clara los
momentos clave del proceso y definir la documentación que debe generarse en cada uno, facilitando así la
rendición de cuentas, fortaleciendo el control interno y garantizando que las decisiones adoptadas estén
debidamente respaldadas. En definitiva, estructurar los procesos de contratación por fases no solo es una
exigencia legal, sino también una herramienta estratégica para ordenar el trabajo institucional, reducir
errores y asegurar una gestión pública eficiente, conforme a los principios de legalidad y responsabilidad.
Con el propósito de superar las debilidades detectadas en los procesos institucionales y fortalecer la gestión
documental en los Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales de Ricaurte y Canuto, se optó por
aplicar el modelo BPMN (Business Process Model and Notation) como una herramienta técnica para el
rediseño y estandarización de los flujos de trabajo. Esta metodología permite representar gráficamente los
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procesos administrativos y operativos, facilitando su comprensión, análisis y viabilidad en la aplicación de
los mismos, una vez que sean aprobados por las autoridades.
La decisión de implementar BPMN surgió tras comprobar que muchos de los procedimientos ejecutados
carecían de una estructura clara y homogénea. En varios casos, los pasos no estaban bien definidos,
generando ambigüedad, duplicidad de funciones y demoras en la atención de los trámites. Además, la falta
de diagramas visuales dificultaba la capacitación del personal y el control interno, razón por la cual, a través
de la modelación con BPMN, se logró representar de manera ordenada los procedimientos claves, como la
selección de personal, la gestión de contratos ocasionales, la tramitación de vacaciones y cada diagrama
permitió identificar el inicio del proceso, las actividades intermedias, las decisiones que se deben tomar y
el punto final de cada procedimiento.
Uno de los beneficios más relevantes del uso de BPMN fue la posibilidad de vincular directamente cada
actividad con su respectivo soporte documental. Esto permitió establecer qué documentos deben generarse,
en qué momento, por quién y con qué finalidad. Así, se fortaleció la trazabilidad del proceso y se redujo la
improvisación administrativa. Además, la representación gráfica facilitó la socialización con el equipo de
trabajo, generando mayor compromiso y comprensión institucional sobre el cumplimiento de los
procedimientos. Es por lo expuesto que se aplicó la herramienta de modelado BPMN para la mejora de los
flujos, con el objeto de corregir las deficiencias que se han expuesto, avalando el ajuste de estos procesos
con la normativa correspondiente para el alcance de la eficiencia, como consecuencia de lo manifestado,
los flujos quedaron de la siguiente manera:
Figura 5
Flujograma de proceso de vacaciones
Nota. Fuente: Autoras a partir de la investigación usando modelado BPMN.
Figura 6
Flujograma de proceso de selección de personal
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Nota. Fuente: Autoras a partir de la investigación usando modelado BPMN.
Figura 7
Flujo de adquisición de servicios normalizados por catálogo electrónico
Nota. Fuente: Autoras a partir de la investigación usando modelado BPMN.
Figura 8
Flujo de adquisición de bienes normalizados por catálogo electrónico
Nota. Fuente: Autoras a partir de la investigación usando modelado BPMN.
Figura 9
Flujo de Adquisición de servicios, ínfima cuantía
Nota. Fuente: Autoras a partir de la investigación usando modelado BPMN.
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Figura 10
Flujo de Adquisición de Bienes, ínfima cuantía
Nota. Fuente: Autoras a partir de la investigación usando modelado BPMN.
Figura 11
Flujo de Adquisición de servicios, subasta inversa
Nota. Fuente: Autoras a partir de la investigación usando modelado BPMN.
Figura 12
Flujo de Adquisición de bienes, subasta inversa
Nota. Fuente: Autoras a partir de la investigación usando modelado BPMN.
El diagnóstico evidenció fallas críticas relacionadas con la ausencia de flujogramas, el uso de procesos
obsoletos y la falta de matrices documentales. Aunque inicialmente estas debilidades fueron significativas,
el nivel de cumplimiento actual muestra avances notables en la organización interna de los GAD. Las
matrices documentales resultaron esenciales para organizar la información y sustentar cada proceso
analizado en los GAD de Ricaurte y Canuto. Tras modelar los flujos mediante BPMN, se diseñaron matrices
específicas para cada procedimiento, como se presenta en la figura 12. Como señala Sierra (2023), “una
matriz documental sirve para consolidar la información requerida” (p. 27), lo que justificó su elaboración
en esta investigación.
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Procedimiento
Matriz documental
Importancia para impulsar las actividades
Solicitud de
vacaciones y gestión
de TTHH
Cronograma de
vacaciones
Es fundamental para iniciar de manera ordenada el proceso de goce anual del personal, permitiendo llevar
un registro claro y actualizado del tiempo que cada servidor tiene acumulado. Facilita la planificación
institucional, evita conflictos de fechas y garantiza la continuidad operativa. Permite coordinar con los
funcionarios eventuales suspensiones o reprogramaciones por necesidades de la administración,
respetando los derechos laborales y manteniendo un equilibrio entre eficiencia y bienestar del personal.
Solicitud de vacaciones
Documento clave para formalizar el derecho del servidor a su descanso anual. Garantiza uniformidad,
claridad y facilidad de uso, permitiendo que incluso pueda elaborarse a manuscrito cuando las
circunstancias lo requieran. Su existencia mejora la trazabilidad de los procesos de talento humano,
facilita el archivo y control de solicitudes, y asegura que la administración cuente con la información
necesaria para planificar adecuadamente la disponibilidad del personal.
Acción de personal
Registra todos los eventos vinculados a la relación laboral entre la institución y sus servidores. En él se
formalizan ingresos, salidas, encargos, ascensos, licencias, vacaciones y cualquier cambio administrativo
relevante. Su importancia radica en que garantiza la trazabilidad completa del historial laboral y el
cumplimiento de derechos y obligaciones. Permite fortalecer la gestión del talento humano, asegurar
orden institucional y facilitar auditorías internas y externas.
Procesos de
Contratación Pública.
Informe de
requerimiento
Su importancia radica en que permite verificar que la adquisición esté alineada con el POA, PAC y las
competencias institucionales. Además, establece claramente el objeto, el presupuesto referencial y,
cuando corresponde, los estudios técnicos y de desagregación tecnológica. Este documento impulsa la
transparencia, sustenta la necesidad de la compra y garantiza la eficiencia, efectividad y legalidad de cada
proceso precontractual.
Términos de referencia
para servicios o
consultorías
Son fundamentales para definir con precisión las características del servicio o consultoría requerida. Su
importancia reside en que establecen antecedentes, objetivos, alcance, metodología, productos, tiempos
y condiciones de pago, garantizando claridad entre la entidad y los oferentes. Unos TDR bien formulados
permiten recibir propuestas pertinentes, facilitan la evaluación técnica y aseguran que los resultados
contratados respondan a las necesidades institucionales. Su correcta elaboración evita ambigüedades y
fortalece los procesos de contratación pública.
Especificaciones
Técnicas para
adquisición de bienes
Constituyen la base para solicitar bienes adecuados y compatibles con las necesidades institucionales.
Detallan características esenciales permiten describir cada bien de manera separada y precisa, lo que
garantiza transparencia, objetividad en la evaluación de ofertas y cumplimiento de estándares de calidad.
Reduce riesgos de adquisiciones inadecuadas y asegura que los bienes contribuyan al funcionamiento
institucional.
Estudio de Mercado
Aporta información sobre proveedores disponibles, rangos de precios, innovaciones tecnológicas y
características de la oferta y la demanda. Contribuye a tomar decisiones informadas, prevenir
sobreprecios y garantizar la eficiencia del gasto público, permite comparar alternativas de manera
objetiva, asegurando que se seleccione opciones viables, competitivas y adecuadas para sus procesos
operativos y presupuestarios.
Certificación CATE
Determina si un bien o servicio requerido se encuentra dentro del catálogo electrónico. Esta verificación
impulsa la transparencia, agiliza los procesos y garantiza que las compras se realicen conforme a la
normativa vigente. Evita duplicidades, fomenta la planificación y permite optimizar recursos mediante la
utilización de precios y condiciones establecidas por el Sistema Nacional de Contratación Pública.
Certificación POA
Aseguran que toda actividad, programa o adquisición se encuentre alineada con la planificación anual
institucional. Su importancia reside en que verifica la coherencia entre el proyecto, el presupuesto, el
PAC y los objetivos estratégicos del GAD. Además, garantiza el cumplimiento normativo, promueve la
responsabilidad fiscal y permite que los procesos administrativos se realicen de manera ordenada y
sustentada, e impulsa decisiones eficientes y transparentes dentro de la gestión pública.
Certificación PAC
Certificación
Presupuestaria
Notificación de
Delegado Técnico
Asigna formalmente a la persona encargada de la evaluación de ofertas dentro de la etapa precontractual.
Este acto asegura que exista responsabilidad clara y trazable en el análisis técnico de las propuestas.
Fortalece la transparencia del proceso, garantiza que las decisiones se fundamenten en criterios
Figura 13
Matrices documentales diseñadas
Nota. Fuente: Autoras a partir del análisis documental
Durante el análisis en los GAD de Ricaurte y Canuto se identificaron debilidades en los procesos de
selección de personal, solicitud de vacaciones y procedimientos de contratación de bienes, obras y servicios
incluidos los de consultoría. El trabajo de campo y la revisión normativa revelaron que no siempre se
reflejan con claridad las actividades necesarias para cumplir con lo legalmente establecido estableciendo
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las falencias, que llevan a impulsar las mejoras de los procedimientos, para el posterior análisis, aprobación
y aplicación de las autoridades instituciones.
Figura 14
Comparación entre falencias y mejoras implementadas
Nota. Autoras a partir de la observación
DISCUSIÓN
Los resultados de esta investigación evidencian que con un efectivo análisis de la gestión documental
permite la reorganización de los procesos administrativos y operativos de los GAD Parroquiales de Canuto
y Ricaurte. Comparando con la teoría, se reafirma lo señalado por Peña et al. (2020), quienes sostienen que
una adecuada gestión documental reemplaza decisiones improvisadas por procedimientos organizados,
asegurando el flujo correcto de la información. La implementación de archivos ordenados y matrices
documentales en estas instituciones confirma esta visión, al aportar claridad, eficiencia y una mejor
rendición de cuentas en la gestión pública.
La gestión documental es esencial en el sector público, pues permite un seguimiento ordenado de los
procesos y promueve la transparencia. En las instituciones analizadas, la gestión documental no está guiada
por normativa interna y se sujeta a la base jurídica nacional vigente, no cuenta con matrices formales que
estandaricen los procedimientos, y a pesar del uso de los documentos electrónicos, éstos se archivan de
manera física, en este contexto, Fortuny et al. (2023) resaltan que la digitalización favorece el control
oportuno, la detección de riesgos y la rendición de cuentas, transformando los documentos en soportes para
decisiones eficientes y visibles. En esa línea, Crespo (2019) advierte que no se trata solo de archivar, sino
de gestionar el ciclo completo del documento, desde su creación hasta su archivo definitivo, lo que en los
GAD de Canuto y Ricaurte no se cumple, al no contar con flujos de procesos que delimiten la trazabilidad
de los documentos.
Este estudio permitió elaborar matrices que identifican los documentos involucrados en cada proceso, los
responsables, su destino y duración, lo cual representa un valioso respaldo para decisiones futuras. La
implementación de diagramas BPMN contribuyó al orden, redujo errores y facilitó el aprendizaje del
personal. Khmelyarchuk et al. (2024) afirman que esta herramienta mejora la visualización de actividades,
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decisiones y actores, alineando los objetivos institucionales con las operaciones diarias y favoreciendo una
gestión más ágil, transparente y orientada a resultados.
Desde el enfoque visual, Moreira (2022) destaca que los diagramas de flujo clarifican las tareas
institucionales, y Cedeño et al. (2024) evidencian que las matrices documentales fortalecen la organización,
seguridad y trazabilidad de la información, elementos clave en contextos con debilidades de control
documental. Esto se reflejó en el presente estudio, donde los flujogramas permitieron representar con
precisión cada etapa, los responsables y documentos implicados, especialmente en procesos como la
contratación de personal o las solicitudes de vacaciones.
CONCLUSIONES
La investigación confirmó que los GAD Parroquiales Rurales de Canuto y Ricaurte presentan debilidades
significativas en su gestión documental y en la organización de procesos administrativos. Aunque el marco
jurídico nacional es claro en materia de transparencia, talento humano y contratación pública, se evidenció
la ausencia de normativas internas, manuales y matrices que orienten su aplicación, lo que generaba
improvisación, duplicidad de actividades y limitada trazabilidad en procedimientos como selección de
personal, vacaciones y adquisiciones.
El análisis documental identificó flujos incompletos, registros dispersos y falta de respaldos formales. La
revisión de expedientes mostró que muchos procesos se ejecutaban con prácticas heredadas y sin estructura
técnica, lo que coincidió con la percepción del personal entrevistado respecto a dificultades en control,
clasificación y acceso a documentos.
El rediseño de procesos mediante BPMN permitió establecer procedimientos claros, con responsables y
rutas definidas, fortaleciendo el control interno y sentando bases para una posterior automatización.
Asimismo, las matrices documentales organizaron los documentos esenciales de cada proceso, asegurando
trazabilidad y cumplimiento normativo. Ambas herramientas resultaron fundamentales para estandarizar
procedimientos y en de acuerdo con la implementación posterior, mejorar la transparencia.
En síntesis, la metodología aplicada permitió diagnosticar con precisión las falencias y generar soluciones
viables para los GAD estudiados. La articulación entre análisis normativo, revisión documental, entrevistas,
BPMN y matrices documentales constituye una propuesta sólida para modernizar la gestión administrativa
y consolidar una cultura organizacional más eficiente y orientada a resultados.
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